Reforma Territoriale në Shqipëri, mësimet që vijnë nga Europa
Dr. Valbona Karakaçi
Në vitin 2014, Shqipëria ndërmori një nga reformat më të mëdha në historinë e saj administrative: ndarjen e re territoriale, e cila reduktoi numrin e njësive të qeverisjes vendore nga 373 në vetëm 61 bashki. Reforma, e miratuar nga Kuvendi dhe e udhëhequr nga Komisioni Shtetëror për Reformën Territoriale, synonte rritjen e efikasitetit të administratës dhe forcimin e kapaciteteve institucionale në nivel vendor. Megjithatë, pas më shumë se një dekade, pyetja thelbësore mbetet: a solli reforma rezultate të matshme dhe të qëndrueshme në ofrimin e shërbimeve publike?
Përvojat Europiane
Një analizë e gjerë e 31 studimeve nga 14 vende europiane tregon se reformat territoriale shpesh kanë efekte të përziera. Konsolidimi territorial mund të sjellë kursime administrative në kosto dhe personel, rritje të përkohshme të borxhit për shkak të efektit ‘common pool’, mungesë provash të qarta për përmirësime në arsim, shëndetësi dhe mirëqenie sociale, si dhe dallime të mëdha në zhvillimin ekonomik lokal, të varura nga konteksti dhe kapacitetet vendore. Me fjalë të tjera, konsolidimi territorial nuk garanton automatikisht performancë më të mirë; suksesi varet nga mënyra e zbatimit të reformës, përfshirja e komuniteteve dhe ndërtimi i kapaciteteve pas bashkimit.
Si Vendoset për Reformën në Europë
Një tjetër studim i kohëve të fundit që përfshin 39 vende europiane dallon modele të ndryshme të vendimmarrjes për reformat territorial-administrative. Shqipëria bën pjesë te vendet me model të centralizuar, ku nisma dhe zbatimi i reformës kontrollohet nga qeveria qendrore. Në Finlandë, bashkimet e komunave janë kryesisht vullnetare. Qeveria qendrore mund të nxisë bashkime, shpesh përmes stimujsh financiarë, por nuk ka një detyrim ligjor që imponon bashkimin. Ndërhyrja e drejtpërdrejtë e qeverisë është e kufizuar. Në Islandë, bashkimet e komunave janë gjithashtu vullnetare, dhe ndryshimet kërkojnë miratimin e komunave të përfshira, shpesh përmes votimit apo referendumit lokal. Qeveria qendrore nuk mund të imponojë bashkime. Zvicra përfaqëson ndoshta modelin më demokratik: çdo bashkim komunash ndodh vetëm nëse të gjitha palët bien dakord dhe votojnë “pro”. Ndërsa Danimarka, Norvegjia dhe Suedia ndjekin modele të ndërmjetme, me negociata midis nivelit qendror dhe atij vendor.
Nga ky krahasim, dallohet qartë se reformat që nisen nga poshtë-lart (nga bashkitë) janë më të pranueshme nga qytetarët. Ndërsa reformat nga lart-poshtë, si në rastin e Shqipërisë, rrezikojnë të perceptohen si teknike apo politike, nëse mungon përfshirja e komuniteteve.
Arsyet që Shtyjnë Vendet Drejt Reformës Territoriale
Në Europë, konsolidimi territorial është nxitur nga motive të ndryshme. Në Barcelonë dhe Hanover, qëllimi kryesor ka qenë përmirësimi i planifikimit urban dhe menaxhimi më efikas i hapësirave urbane. Në Irlandë dhe Danimarkë, bashkimet e komunave kanë synuar të rrisin efikasitetin e administratës vendore dhe të përmirësojnë ofrimin e shërbimeve publike. Në Suedi dhe Norvegji, reformat kanë pasur fokus zgjerimin e rolit social të bashkive dhe përmirësimin e shërbimeve sociale. Ndërsa në zonat malore të Zvicrës, bashkimet komunale kanë ardhur si përgjigje ndaj emigrimit dhe dobësimit të kapaciteteve lokale, duke siguruar vazhdimësinë e shërbimeve për komunitetet e vogla. Në çdo rast, qëllimi final ka qenë forcimi i qeverisjes vendore dhe përshtatja e saj me realitetin demografik dhe ekonomik.
Shqipëria mes Decentralizimit dhe Centralizimit
Në Shqipëri, panorama është e ndërlikuar. Në disa fusha, si arsimi, bujqësia dhe shëndetësia, po pilotohen politika për decentralizim. Por në të tjera, si menaxhimi i mbetjeve apo i ujësjellësve, tendenca duket më centralizuese. Në të njëjtën kohë, shpopullimi i zonave të caktuara – i konfirmuar nga Censi i fundit – paraqet një sfidë serioze për zhvillimin lokal. Shumë bashki rurale përballen me rënie të të ardhurave, mungesë të burimeve njerëzore dhe pamundësi për të ofruar shërbime cilësore. Kjo e ka bërë edhe më urgjente nevojën për një sistem vlerësimi të performancës së funksionimit të nivelit vendor, që të masë realisht se çfarë ka funksionuar dhe çfarë jo në reformën e 2014-s.
Një Qasje e Re: Matja e Performancës së Bashkive
Shqipëria ka ngritur një sistem kombëtar për matjen e performancës e funksionimit të njësive të qeverisjes vendore, i cili vlerëson bashkitë në katër fusha themelore: cilësinë e shërbimeve publike, menaxhimin e burimeve njerëzore, qeverisjen e mirë dhe transparencën, si dhe administrimin financiar. Ky mekanizëm përfaqëson një hap të rëndësishëm drejt konsolidimit të një qeverisjeje të bazuar në të dhëna (data-driven governance), duke mundësuar një vlerësim objektiv të progresit të bashkive dhe identifikimin e boshllëqeve në performancë. Për të vlerësuar ndikimin e reformave territoriale, praktikat ndërkombëtare sugjerojnë përdorimin e sistemeve për matjen e performancës. P.sh., matja dhe monitorimi i performancës në qeverisjen vendore është përdorur në disa vende (p.sh. në Portugali) si mjet për të vlerësuar efektivitetin e reformave strukturore, përfshirë ato që lidhen me ndryshimet territoriale dhe administrative. Ekzistojnë modele të suksesshme që mund të përshtaten në kontekste të ndryshme kombëtare, duke ndihmuar në rritjen e llogaridhënies dhe përmirësimin e vendimmarrjes.
Shqipëria është nënshkruese e Kartës Europiane të Vetëqeverisjes Vendore, çka do të thotë se në thelb të legjislacionit për qeverisjen vendore dhe strategjisë së decentralizimit qëndron parimi i subsidiaritetit si parim kryesor për ofrimin e shërbimeve. Konsultimi publik (me bashkitë dhe aktorët e tjerë shoqërorë – bizneset, shoqëria civile, akademia) dhe debati parlamentar mbeten thelbësorë për të siguruar transparencën dhe vendimmarrjen gjithëpërfshirëse në lidhje me qeverisjen vendore.
Mësimet nga Përvoja
Reforma e vitit 2014 e vendosi Shqipërinë në të njëjtën linjë me vendet që kanë ndjekur një qasje të centralizuar të konsolidimit territorial. Rezultatet pozitive – si rritja e të ardhurave, shtrirja e shërbimeve dhe menaxhimi më racional i burimeve – janë të dukshme. Por ndikimet në fusha të tjera, si cilësia e shërbimeve, pjesëmarrja qytetare apo zhvillimi ekonomik lokal, mbeten ende të paqarta. Për të përgatitur fazën e dytë të reformës territoriale është thelbësore që vendimmarrja të bazohet në evidencë dhe matje reale të performancës, si dhe në përfshirjen e komuniteteve vendore në proces. Edhe kur një reformë është konceptuar me sukses, ajo kërkon domosdoshmërisht fuqizimin e kapaciteteve të administratës publike dhe të të zgjedhurve vendorë, për t’u përshtatur me një realitet të ri administrativ, territorial dhe përfaqësues.
Në këtë drejtim, themelimi i Akademisë për Trajnimin e Qeverisjes Vendore (TALGA) përbën një hap të rëndësishëm drejt forcimit të kapaciteteve të qeverisjes vendore. Këto dy mekanizma – sistemi i matjes së performancës dhe Akademia e trajnimit– krijojnë një bazë të qëndrueshme për të matur dhe për të mbështetur efektet e reformave territoriale në praktikë. Vetëm kështu, Shqipëria mund të kalojë nga një reformë e diktuar nga nevoja administrative, në një reformë që forcon demokracinë vendore dhe rrit cilësinë e jetesës për qytetarët.
*Këshilltare strategjike e projektit “Bashki të Forta”, projekt nga Agjencia Zvicerane për Zhvillim dhe Bashkëpunim SDC dhe Agjencia Suedeze për Bashkëpunim Ndërkombëtar për Zhvillim SIDA, zbatuar nga organizata zvicerane HELVETAS.